Contraloría General de la
República, Dictamen N°E208180N22, fecha 28-04-2022. Materia:
Imparte instrucciones sobre el plebiscito de salida del artículo 142
de la Constitución Política de la República.
Dictámenes relacionados:
Aplica dictámenes 5210/2020, 16848/2014, 86368/2016, 24886/95,
34684/99, 69300/2016, 49202/2008, 41996/2013, 71422/2013, 79472/2016,
20451/2019, 75618/2016, 35593/95, 42410/2013, 14880/2010, 13915/2013,
40853/2013, 11552/2005, 82191/2016, E173171/2022.
Fuentes legales: POL
art/142, POL art/130, ley 21200, ley 21221, POL art/6, POL art/7, ley
18575 art/2, ley 18575 art/3, ley 18575 art/5 inc/1, ley 18575 art/7,
POL art/1, ley 18575 art/19, ley 18575 art/62 num/4, ley 18834 art/84
lt/h, ley 18883 art/82 lt/h, POL art/13, ley 18556 art/77 inc/2, ley
18700 art/204 inc/1, ley 18700 art/204 inc/2, POL art/101 inc/fin,
ley 18948 art/2, ley 18961 art/2, ley 18603 art/18, DTO 1445/51 defen
art/28, DTO 1445/51 defen art/76 num/2, DTO 1232/86 defen, DTO 900/67
inter, DTO 40/81 defen, ley 19974 art/14 inc/2, POL art/8 inc/1, ley
18575 art/52 inc/2, ley 18575 art/53, ley 18834 art/65, ley 18883
art/62, ley 18575 art/11, ley 18575 art/12, ley 18834 art/61 lt/f,
ley 18834 art/64 lt/a, ley 18883 art/58 lt/f, ley 18883 art/61 lt/a,
ley 18700 art/165 inc/2, ley 18575 art/18, ley 18834 art/120, ley
18883 art/119, ley 18575 art/62 num/9, ley 18834 art/125 lt/d, ley
18883 art/123 lt/e, ley 20205, ley 18575 art/62 num/3, ley 19628, DL
799/74, DL 1263/75, POL art/100, ley 10336 art/56, ley 19896 art/3,
ley 21395 art/21 inc/4, ley 21395 art/21 inc/5, DTO 854/2004 hacie
sub/22, ley 18834 art/11, ley 18883 art/4, ley 18834 art/87 lt/b, ley
18883 art/85 lt/b, DL 1608/76 art/16, DTO 98/91 hacie, DTO 250/2004
hacie cap/XII .
Descriptores: Facultades
CGR, instrucciones plebiscito de salida.
Disponible en:
https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/E208180N22/pdf
Contraloría General de la R... by Andrés Retamales
Documento completo:
Nº E208180 Fecha: 28-IV-2022
I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES.
En primer lugar, conviene
destacar que de conformidad con lo ordenado por el artículo 130 de
la Constitución Política de la República -introducido por la ley
N° 21.200 y modificado por la ley N° 21.221-, se convocó y celebró
un Plebiscito Nacional, cuyo resultado derivó en la instalación de
la Convención Constitucional encargada de redactar una Nueva
Constitución para Chile.
Con ocasión de ese
proceso plebiscitario -conocido como plebiscito de entrada- esta
Entidad de Control impartió instrucciones en su oficio N° 5.210, de
2020, en cuyo apartado de “Consideraciones Preliminares” señaló,
en lo que importa resaltar, que según aparece en el preámbulo de la
aludida ley N° 21.200, dicha modificación constitucional responde
al acuerdo político alcanzado por diversos sectores y anunciado el
15 de noviembre de 2019, y que los preceptos incorporados a la Carta
Fundamental permiten concluir que ese plebiscito cuenta con una
regulación particular, producto del contexto en que se generó,
otorgándole una fisonomía diversa de los plebiscitos de reforma
constitucional y comunal previstos en la Constitución Política de
la República.
Se añade que, a
diferencia de estos últimos plebiscitos en el que el Ejecutivo y el
alcalde tienen un rol directo que les permite promover una de las
alternativas sometidas a decisión de la ciudadanía, en el
plebiscito de entrada el Presidente de la República aparece como un
ejecutor del mandato constitucional, de manera que su rol está
limitado a desarrollar el proceso plebiscitario ciñéndose a las
pautas fijadas por el constituyente, sin que corresponda al Ejecutivo
asumir, en el ejercicio de la función pública, una posición sobre
la materia sometida a decisión.
Efectuada esa precisión,
se debe señalar que el artículo 142 de la Carta Fundamental
-incorporado también por la citada ley N° 21.200-, previene que
comunicada al Presidente de la República la propuesta de texto
constitucional aprobada por la Convención, éste deberá convocar
dentro de los tres días siguientes a dicha comunicación, mediante
decreto supremo exento, a un plebiscito nacional constitucional para
que la ciudadanía apruebe o rechace la propuesta, el que se conoce
también como plebiscito de salida.
Luego, corresponde anotar
que si bien las reseñadas instrucciones fueron impartidas con
ocasión del plebiscito de entrada regulado en el citado artículo
130 de la Constitución Política de la República, las mismas
consideraciones esgrimidas en ese documento son aplicables respecto
del plebiscito de salida, por lo que procede colegir, tal como se
hizo en las referidas directrices impartidas por el oficio N° 5.210,
de 2020, que el Ejecutivo no puede asumir, en el ejercicio de la
función pública, una posición sobre la materia que será objeto de
consulta en este nuevo proceso eleccionario.
Es en este contexto que
se emiten las presentes instrucciones, a las cuales deben ajustarse
las actuaciones de las autoridades y funcionarios de la
Administración del Estado en relación con el plebiscito a que se
refiere el artículo 142 de la Constitución Política de la
República.
II. PRINCIPIOS QUE RIGEN LA
ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS PÚBLICOS
1) Principio de Juridicidad.
En primer lugar, es
necesario tener presente que de acuerdo con el anotado principio,
contemplado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política
de la República, y con lo dispuesto en los artículos 2°, 3°, 5°
y 7° de ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado, es obligación primordial de los
servidores públicos propender al bien común -artículo 1° de la
Carta Fundamental-, debiendo cumplir fiel y esmeradamente, dentro de
su competencia, las tareas propias de sus funciones, a fin de atender
en forma eficiente las necesidades públicas a su cargo.
Sobre el particular, cabe
tener presente que el artículo 19 de la aludida ley N° 18.575,
aplicable a todos los órganos y servicios que integran la
Administración del Estado, señala que el personal que la compone
"estará impedido de realizar cualquier actividad política
dentro de la Administración", regla que se aplica a quienes la
integran, bien sea como autoridades, jefaturas o funcionarios.
Del mismo modo, el N° 4
de su artículo 62 advierte que contraviene especialmente la probidad
administrativa el "Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la
jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo en
beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales".
En armonía con lo
anterior, es útil expresar que igual idea se contempla en la letra
h) del artículo 84 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto
Administrativo, que de manera expresa prohíbe a los funcionarios
regidos por este cuerpo legal "Realizar cualquier actividad
política dentro de la Administración del Estado o usar su
autoridad, cargo o bienes de la institución para fines ajenos a sus
funciones".
Similar norma se contiene
en la letra h) del artículo 82 de la ley N° 18.883, que aprueba el
Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.
Atendido lo expuesto, las
autoridades y servidores públicos no pueden valerse de sus empleos
para favorecer o perjudicar alguna de las alternativas consultadas en
esta oportunidad, ya sea directamente o a través de las tendencias o
partidos políticos que las apoyan.
De lo expuesto, y lo
señalado en el Título I de este instructivo acerca del origen y
regulación constitucional de este plebiscito, resulta que las
autoridades, jefaturas y funcionarios, cualquiera sea su jerarquía,
y con independencia del estatuto jurídico que los rija, en el
desempeño de la función pública que ejercen, no deben promover
alguna de las posturas de este plebiscito, ni asociar la actividad
del organismo respectivo con alguna de ellas, ni ejercer influencia
sobre otros empleados o sobre los particulares con el mismo objeto,
ni, en general, valerse de la autoridad o cargo para favorecer o
perjudicar algunas de las proposiciones plebiscitadas.
En razón de iguales
fundamentos, configura también un ilícito administrativo usar para
los indicados propósitos, los recursos públicos, así como los
bienes fiscales, municipales o de otras entidades estatales, tal como
se precisa en el Capítulo V de estas instrucciones.
Lo anterior, no obsta a
que, al margen del desempeño del cargo, las autoridades, jefaturas y
funcionarios -con las salvedades que más abajo se precisan-, en su
calidad de ciudadanos, se encuentran habilitados para ejercer los
derechos políticos consagrados en el artículo 13 de la Carta
Fundamental, pudiendo emitir libremente sus opiniones en materias
políticas y realizar actividades de esa naturaleza, siempre que las
desarrollen fuera de la jornada de trabajo y con recursos propios
(aplica dictámenes N°s. 16.848, de 2014, y 86.368, de 2016).
Conviene agregar que
dichas acciones, realizadas en las condiciones antedichas, son por
esencia voluntarias, sin que, por consiguiente, sea admisible que los
servidores públicos, por cualquier medio, coaccionen a otros
empleados, requiriéndoles su participación, colaboración o
intervención de cualquier índole, en las mismas.
Ahora bien, lo
anteriormente señalado, es sin perjuicio de las prohibiciones
especiales que el ordenamiento jurídico contempla para determinados
servicios, con el objetivo que, en el ejercicio de sus cargos, los
funcionarios -en atención a las particularidades de esos organismos-
no puedan realizar ciertas actividades relacionadas con el ejercicio
de sus derechos políticos, lo que no obsta al derecho a sufragio que
reconoce la Constitución Política a todos los ciudadanos.
Tal es el caso de la
prohibición que afecta al personal del Servicio Electoral, de
acuerdo con el inciso segundo del artículo 77 de la ley N° 18.556,
Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y
Servicio Electoral, que en lo pertinente, establece que "Ni el
personal del Servicio, ni las personas que a cualquier título
desempeñen alguna función en él, podrán militar en partidos
políticos, ni participar en o adherir a reuniones, manifestaciones,
asambleas, publicaciones o cualquier otro acto que revista un
carácter político-partidista o de apoyo a candidatos a cargos de
representación popular", añadiendo que “Tampoco podrán
participar de modo similar con ocasión de los actos plebiscitarios”.
Luego, el inciso primero
del artículo 204 de la ley N° 18.700, Orgánica Constitucional
sobre Votaciones Populares y Escrutinios, previene que “Los
embajadores, cónsules y todos los funcionarios de las plantas del
Servicio Exterior, secretaría y administración general, agregados y
de los servicios dependientes del Ministerio de Relaciones Exteriores
que presten servicios en el exterior, así como los empleados locales
de las embajadas y consulados de Chile no podrán durante el período
de campaña electoral realizar, ejecutar o participar en eventos o
manifestaciones públicas que tengan por finalidad la promoción o
rechazo de alguna nominación, candidatura o posición plebiscitaria,
por ningún medio, sea éste escrito, audiovisual, electrónico o a
través de imágenes. Lo anterior, salvo la difusión de la
información electoral que disponga el Servicio Electoral mediante
las instrucciones que imparta”.
El inciso segundo de esa
misma norma establece que “Las infracciones a este artículo se
sancionarán como falta grave al principio de probidad administrativa
y serán conocidas y resueltas por la Contraloría General de la
República”.
Por otra parte, en cuanto
al personal de las Fuerzas Armadas y Carabineros, cabe advertir que
de acuerdo con lo prescrito en el inciso final del artículo 101 de
la Carta Fundamental, dichas instituciones, "como cuerpos
armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes".
Del mismo modo, el
artículo 2° de la ley N° 18.948, Orgánica Constitucional de las
Fuerzas Armadas, además de reiterar lo señalado en aquel precepto
constitucional, establece que el personal que integra las Fuerzas
Armadas no podrá pertenecer a partidos políticos, a organismos
sindicales, ni a instituciones, organizaciones o agrupaciones cuyos
principios u objetivos se contrapongan o sean incompatibles con lo
dispuesto en esa norma o con las funciones que la Constitución
Política de la República y las leyes encomiendan a las Fuerzas
Armadas.
Igual prohibición
contempla el artículo 2° de la ley N° 18.961, Orgánica
Constitucional de Carabineros de Chile, en lo que respecta al
personal de este organismo. A su vez, el referido artículo 18 de la
ley N° 18.603, hace extensible el mismo criterio a todo el personal
de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, es decir,
comprendiendo también a los funcionarios de la Policía de
Investigaciones de Chile, de acuerdo al inciso segundo del aludido
artículo 101 de la Constitución Política de la República.
En concordancia con lo
anterior, el decreto N° 1.445, de 1951, del Ministerio de Defensa
Nacional, que contiene el Reglamento de Disciplina para las Fuerzas
Armadas, expresamente dispone en su artículo 28 que "el militar
no debe mezclarse en política. Se le prohíbe pertenecer a
asociaciones de carácter político y concurrir a actos de esta
índole", agregando en su artículo 76, N° 2, que son faltas
contra la disciplina, entre otras, participar en política o en
manifestaciones o reuniones de esta naturaleza.
Similares disposiciones
prevén los Reglamentos de Disciplina de la Armada, de Carabineros y
de la Policía de Investigaciones, contenidos en los decretos N°s.
1.232, de 1986, del Ministerio de Defensa Nacional; 900, de 1967, del
entonces Ministerio del Interior; y 40, de 1981, del citado
Ministerio de Defensa Nacional, respectivamente.
En términos semejantes,
el artículo 14, inciso segundo, de la ley N° 19.974, sobre el
Sistema de Inteligencia del Estado y que crea la Agencia Nacional de
Inteligencia, establece que los funcionarios de dicha entidad
administrativa "Desde el momento de su nombramiento, no podrán
pertenecer a partidos políticos ni participar o adherir a reuniones,
manifestaciones o asambleas, apoyar a candidatos a cargos de
representación popular o intervenir en cualquier otro acto que
revista carácter político partidista".
De las normas
consignadas, aparece de manifiesto que los integrantes de las Fuerzas
Armadas y de Orden y Seguridad Pública, cualquiera sea su jerarquía,
así como los servidores de las instituciones aludidas
precedentemente, están sometidos a un estricto régimen de
prohibiciones y deberes, que los obliga a observar una absoluta
prescindencia política y a abstenerse de toda actividad de carácter
político partidista, tanto en el desempeño de sus cargos como fuera
del servicio (aplica criterio contenido en el dictamen N° 24.886, de
1995).
2) Principio de Probidad
Administrativa.
Enseguida, debe
considerarse que, conforme con lo prescrito en el inciso primero del
artículo 8° de la Constitución Política de la República, el
ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar
estricto cumplimiento al principio de probidad administrativa en
todas sus actuaciones.
A su turno, el inciso
segundo del artículo 52 de la aludida ley N° 18.575, previene que
ese principio consiste en observar una conducta funcionaria
intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con
preeminencia del interés general sobre el particular.
En armonía con lo
anterior, el artículo 53 de la citada ley N° 18.575 precisa que el
interés general "exige el empleo de medios idóneos de
diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden
jurídico, una gestión eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y
correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades
administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la
rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones;
en la integridad ética y profesional de la administración de los
recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el
cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciudadano a la
información administrativa, en conformidad a la ley.".
Atendido todo lo
expuesto, los cargos públicos que sirven autoridades, jefaturas y
funcionarios deben desempeñarse con la más estricta imparcialidad,
sin emplear los medios institucionales para favorecer o perjudicar
alguna de las posiciones plebiscitadas.
III. REGULACIONES ATINGENTES AL
PERSONAL QUE DEBEN TENERSE ESPECIALMENTE EN CUENTA
1) Cumplimiento de la jornada de
trabajo.
Los funcionarios públicos
deben dar estricto cumplimiento a su jornada de trabajo, lo que tiene
que ser fiscalizado por la autoridad o jefatura que corresponda, toda
vez que aquélla es un medio fundamental para dar la consecución a
una de las finalidades de la Administración del Estado, cual es, la
atención continua y permanente de las necesidades de la comunidad,
que no puede verse alterada por las actividades de carácter político
a que se alude en el Título precedente.
Al respecto, es útil
señalar que el artículo 65 del Estatuto Administrativo establece
que la jornada ordinaria de trabajo de los funcionarios será de 44
horas semanales distribuidas de lunes a viernes no pudiendo exceder
de 9 horas diarias, lo que se reitera, en similares términos,
tratándose de los funcionarios municipales, en el artículo 62 de la
ley N° 18.883.
En virtud de la normativa
expuesta sobre la materia, los funcionarios públicos no pueden, con
ocasión del plebiscito en referencia, realizar la señalada
actividad política dentro del horario que trabajan para la
Administración del Estado.
2) Viáticos, pasajes y horas
extraordinarias.
En relación con estas
materias, debe señalarse que los gastos que ocasionen tales rubros
deben corresponder a cometidos y labores estrictamente
institucionales.
3) Descuentos de remuneraciones.
Así también, cabe
consignar que, según lo expresado por esta Entidad de Fiscalización
mediante el dictamen N° 34.684, de 1999, no resulta procedente que
los servicios públicos efectúen descuento alguno en las
remuneraciones de sus funcionarios, en favor de determinada
candidatura política, lo que resulta aplicable a las posturas
relacionadas con lo consultado en el plebiscito a que se refieren las
presentes instrucciones.
4) Control jerárquico.
Al respecto, es del caso
manifestar que las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su
competencia y en los niveles que corresponda, están obligadas a
ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de los
organismos y de la actuación del personal de su dependencia,
obligación que se encuentra consagrada en los artículos 5°, inciso
primero, 11 y 12 de la ley N° 18.575; 61, letra f) y 64, letra a),
de la ley N° 18.834, y 58, letra f) y 61, letra a), de la ley N°
18.883 (aplica dictamen N° 69.300, de 2016).
En este sentido, es
necesario precisar que tal control es de carácter permanente y
comprende tanto la legalidad como la oportunidad de la actuación del
subordinado.
Asimismo, es pertinente
consignar que, como manifestación del referido control jerárquico,
los órganos y servicios de la Administración, a través de sus
unidades de control interno, deben velar por el correcto
funcionamiento de la respectiva entidad, así como de la actuación
del personal, del cumplimiento de los planes y fines institucionales,
y por la aplicación de las normas dentro del ámbito de sus
atribuciones, extendiéndose tal labor a la eficacia y eficiencia en
la concreción de sus objetivos.
5) Órdenes impartidas por la
jefatura.
Ahora bien, es menester
precisar que las referidas autoridades y jefaturas de los órganos y
servicios de la Administración no pueden, por ningún medio, dar
órdenes, instrucciones o sugerencias que impliquen o induzcan a los
funcionarios de su dependencia a transgredir los principios y normas
acerca de la prescindencia política de los servidores de la
Administración del Estado en este plebiscito.
6) Facilidades para concurrir a
votar.
Con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 165 de la ley N° 18.700, ninguna autoridad
o empleador podrá exigir servicio o trabajo alguno que impida votar
a los electores.
Añade el inciso segundo
del mismo precepto que en aquellas actividades que deban
necesariamente realizarse el día en que se celebrare una elección o
plebiscito, los trabajadores podrán ausentarse durante dos horas, a
fin de que puedan sufragar, sin descuento de sus remuneraciones.
Lo anterior cobra
relevancia tratándose de todos los funcionarios que trabajen el día
en que se celebrará el referido plebiscito de salida.
IV. RESPONSABILIDADES, SANCIONES Y
DENUNCIAS
Como cuestión previa,
debe tenerse en consideración que la infracción a la preceptiva que
regula las materias antes aludidas puede dar lugar a responsabilidad
administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal,
que de la misma contravención pudiera emanar, según lo previenen
los respectivos incisos finales de los artículos 6° y 7° de la
Carta Fundamental; 18 de la ley N° 18.575; 120 de la ley N° 18.834;
y, 119 de la ley N° 18.883.
Enseguida, cabe hacer
presente que acorde con las modificaciones que la ley N° 20.205
introdujo a las leyes N°s. 18.575, 18.834 y 18.883, es obligación
de cada funcionario, en lo que interesa, denunciar a la autoridad
competente los hechos de carácter irregular o las faltas al
principio de probidad de que tome conocimiento, denuncias que,
cumpliendo los requisitos legales, originan para el denunciante los
derechos que esa normativa establece, entre los cuales cabe destacar
el de solicitar que sean secretos, respecto de terceros, la identidad
del denunciante o los datos que permitan determinarla, así como la
información, antecedentes y documentos que entregue o indique con
ocasión de la denuncia.
De tal modo, se debe
advertir que, acorde a lo prescrito en los artículos 62, N° 9, de
la ley N° 18.575; 125, letra d), de la ley N° 18.834; y, 123, letra
e), de la ley N° 18.883 -agregados por la referida ley N° 20.205-,
contraviene el principio de probidad administrativa y hace procedente
la medida disciplinaria de destitución, efectuar denuncias de
irregularidades o de faltas al señalado principio, de las que se
haya afirmado tener conocimiento, sin fundamento y respecto de las
cuales se constatare su falsedad o el ánimo deliberado de perjudicar
al denunciado.
V. RESTRICCIÓN EN EL USO DE
BIENES, VEHÍCULOS Y RECURSOS FINANCIEROS EN ACTIVIDADES POLÍTICAS
Los recursos físicos y
financieros que el ordenamiento jurídico ha puesto a disposición de
los órganos de la Administración del Estado para el cumplimiento de
sus funciones, deben destinarse exclusivamente al cumplimiento de sus
objetivos propios fijados tanto en la Constitución Política como en
las leyes respectivas.
En consecuencia, y
respecto del plebiscito que se llevará a efecto el 4 de septiembre
de 2022, está prohibido usar esos recursos para realizar o financiar
las actividades de carácter político a que se hace referencia en el
Título II del presente instrumento.
En este contexto, cabe
expresar que según lo ordenado en los N°s. 3 y 4 del artículo 62
de ley N° 18.575, implica una falta a la probidad administrativa el
emplear, bajo cualquier forma, dinero o bienes de la institución, en
provecho propio o de terceros y ejecutar actividades, ocupar tiempo
de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo
en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales, por lo
que tales actuaciones comprometen la responsabilidad administrativa
de quienes infrinjan esos deberes.
Luego, es necesario hacer
presente que los bienes de los órganos de la Administración o los
destinados a ellos para el cumplimiento de su función y los
entregados en simple administración, no pueden ser empleados por las
autoridades o funcionarios para las actividades de carácter político
antes enunciadas, como por ejemplo, colocar en ellos cualquier clase
de distintivos o afiches, pintarlos con colores o símbolos que
identifiquen a una determinada coalición o partido político, o
posición plebiscitaria, o llevar a efecto en los mismos cualquier
actividad en apoyo a éstas, ya sea en forma directa o indirecta,
toda vez que ello no solo implica ocupar tales bienes en un fin
totalmente distinto de su objetivo sino que también importa el uso
de recursos financieros o físicos en beneficio de una determinada
postura relacionada con lo consultado en el plebiscito de que se
trata.
1) Uso de bienes muebles e
inmuebles.
Al respecto, cabe
precisar que de acuerdo con las normas que regulan la administración
de los bienes del Estado, éstos solo pueden emplearse para el logro
de los fines del órgano público al que pertenezcan o se encuentren
afectados, o de manera excepcional y en casos calificados, en otros
fines de interés general, aunque no sean los específicos de la
respectiva entidad, siempre que su uso no entorpezca la marcha normal
de ésta o signifique un menoscabo de la afectación principal que el
bien debe cumplir, ni importe una discriminación arbitraria.
Conforme a lo expuesto,
si las autoridades competentes, ajustándose a los requisitos que la
ley respectiva establezca, ponderan la facilitación de inmuebles,
con o sin previo pago por su uso, esta debe arbitrarse en condiciones
igualitarias en términos de montos, horarios, días y condiciones de
uso, sin discriminación de ninguna especie respecto de todos quienes
lo requieran a fin de no incurrir en una distinción arbitraria que
atente contra la igualdad de trato que las autoridades y funcionarios
públicos deben otorgar a todos los sectores políticos, exigiendo,
asimismo, las garantías o compromisos que sean pertinentes conforme
a la naturaleza del bien o espacio de que se trate, a fin de velar
por el debido cuidado de los mismos (aplica dictámenes N°s. 49.202,
de 2008 y 41.996, de 2013).
Asimismo, cabe manifestar
que tratándose de los inmuebles del Estado que han sido destinados a
casa habitación de funcionarios públicos, estos no pueden ser
utilizados en actividades de propaganda política, como sería, por
ejemplo, la exhibición de afiches en favor de una determinada
posición plebiscitaria, ni para reuniones públicas de esa índole.
Enseguida, corresponde
señalar que aquellos organismos públicos que, como apoyo para el
cumplimiento de sus funciones, dispongan de periódicos, revistas,
radio, televisión u otros medios de información electrónicos o, en
general, de comunicación social -en las condiciones fijadas en la
ley y la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora-, no podrán
destinar sección o espacio alguno de esos medios para favorecer o
perjudicar cualquier posición plebiscitaria.
En este sentido, es del
caso manifestar que los medios de información de carácter
institucional -tales como páginas electrónicas y redes sociales-,
solo pueden ser utilizados para emitir expresiones que digan relación
con el funcionamiento del organismo respectivo (aplica criterio
contenido en los dictámenes N°s. 71.422, de 2013; 79.472, de 2016 y
20.451, de 2019).
En concordancia con lo
anterior, no corresponde que los funcionarios públicos utilicen las
bases de datos a que tienen acceso en el organismo público en que se
desempeñan, para fines relacionados con el plebiscito de que se
trata y que sean ajenos a las funciones del organismo.
Al respecto, cabe indicar
que la obtención, utilización y protección de la información
contenida en las aludidas bases de datos se rige por las
disposiciones contenidas en la ley N° 19.628 sobre Protección de
Datos de Carácter Personal, lo que implica que el tratamiento de
dicha información por parte de un organismo público solo podrá
efectuarse respecto de las materias de su competencia y dentro de las
funciones propias de la respectiva entidad (aplica dictamen N°
75.618, de 2016).
Asimismo, tratándose del
uso de medios electrónicos, tanto de las plataformas informáticas,
como de los servidores institucionales, cuentas institucionales en
redes sociales y las casillas asignadas a los funcionarios, solo
pueden utilizarse para los fines propios del servicio, sin que
resulte admisible su empleo con fines proselitistas.
2) Vehículos.
Según lo expresado en la
circular N° 35.593, de 1995, de esta Contraloría General, relativa
al uso y circulación de los vehículos estatales, regulados por el
decreto ley N° 799, de 1974, los medios de movilización con que
cuentan los entes del Estado -incluyéndose aquellos que se
encuentran arrendados o a su disposición a cualquier título-, solo
pueden ser empleados para el cumplimiento de sus fines.
De este modo, existe la
prohibición absoluta de usar los vehículos estatales en cometidos
particulares o ajenos al órgano o servicio al cual pertenecen, ya
sea en días hábiles o inhábiles, siendo útil agregar que dicha
prohibición no admite excepciones de ninguna especie y afecta a
todos los servidores que emplean vehículos sujetos al citado decreto
ley.
A su vez, quienes se
encuentren gozando de un permiso administrativo, feriado o licencia
médica quedan también afectos a las anotadas obligaciones (aplica
criterio contenido en el dictamen N° 42.410, de 2013).
Cabe destacar, que las
eventuales infracciones a los preceptos del aludido cuerpo legal,
serán investigadas y sancionadas directamente por esta Entidad
Fiscalizadora, con arreglo a las atribuciones que le confiere esa
misma normativa.
3) Recursos financieros.
Los recursos financieros
con que cuentan los organismos públicos, sea que integren o no sus
presupuestos, deben destinarse exclusivamente al logro de los
objetivos propios de tales entidades, fijados tanto en la
Constitución Política como en las leyes respectivas, y
administrarse de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica
de Administración Financiera del Estado, contenida en el decreto ley
N° 1.263, de 1975, y demás normas especiales relativas a la
materia.
En ese orden de ideas, la
jurisprudencia administrativa ha sostenido que en materia de
administración de haberes públicos y como expresión del principio
de juridicidad, el Estado y sus organismos deben observar el
principio de legalidad del gasto, que se fundamenta en los artículos
6°, 7° y 100 de la Carta Fundamental; 2° de la ley N° 18.575; 56
de la ley N° 10.336; y, en el decreto ley N° 1.263, de 1975, así
como en las leyes anuales de presupuestos, de forma tal que los
desembolsos que se otorguen con cargo a fondos públicos solo pueden
emplearse para las situaciones y fines previstos en el ordenamiento
jurídico (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 14.880,
de 2010; 13.915 y 40.853, ambos de 2013).
4) Gastos de publicidad y difusión.
Al respecto, el artículo
3° de la ley N° 19.896 dispone, en lo que interesa, que los órganos
y servicios públicos que integran la Administración del Estado no
podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y
difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y
en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la
forma de acceder a las prestaciones que otorgan.
Luego, es del caso hacer
presente que el artículo 21, inciso cuarto, de la ley N° 21.395, de
Presupuestos del Sector Público para el año 2022, dispone que “Las
actividades de publicidad y difusión que corresponda realizar por
los ministerios, delegaciones presidenciales regionales, delegaciones
presidenciales provinciales, los gobiernos regionales y los órganos
y servicios públicos que integran la Administración del Estado se
sujetarán a lo dispuesto en el artículo 3 de la ley N° 19.896”.
Agrega que “En ningún
caso podrán efectuarse campañas publicitarias que tengan por objeto
único enumerar los logros de una autoridad específica o del
Gobierno en general, con excepción de las cuentas públicas que los
organismos señalados en el citado artículo realicen”.
Añade el inciso quinto
del citado artículo 21 de la ley N° 21.395 que “Para estos
efectos, se entenderá que son gastos de publicidad y difusión para
el cumplimiento de las funciones de los referidos organismos,
aquellos necesarios para el adecuado desarrollo de procesos de
contratación; de acceso, comunicación o concursabilidad de
beneficios o prestaciones sociales” y, “en general, aquellos
gastos que, debido a su naturaleza, resulten impostergables para la
gestión eficaz de los mismos organismos”.
VI. CONTRATACIÓN DE SERVICIOS
1) Contratación de servicios no
personales.
La contratación de
servicios no personales por parte de los organismos del Estado deberá
asociarse a labores específicas que puedan ser identificadas y
cuantificadas y su pago se verificará una vez que la entidad estatal
constate su efectiva ejecución, lo cual deberá ser debidamente
acreditado.
Este Organismo de Control
examinará la legalidad de estos gastos cuando corresponda,
comprendiéndose tanto los que se imputen al subtítulo 22 del
clasificador presupuestario, contenido en el decreto N° 854, de
2004, del Ministerio de Hacienda, como aquellos que queden
comprendidos en proyectos aprobados y en transferencias para fines
específicos, según las condiciones fijadas en las glosas
presupuestarias pertinentes o en los respectivos convenios.
Especial énfasis se dará
a la revisión de pagos por publicidad, difusión, comunicación y
otros análogos, en conformidad con lo dispuesto en las leyes N°s.
19.896 y 21.395, esta última, de Presupuestos del Sector Público
para el año 2022.
2) Contratos a honorarios y
convenios que involucren la prestación de servicios personales.
Al respecto, este
Organismo de Control fiscalizará especialmente las tareas
encomendadas a las personas contratadas a honorarios respecto a su
efectiva ejecución y al cumplimiento de horarios de trabajo, cuando
corresponda, velando, desde luego, por la correcta emisión de los
informes que en cada caso se contemplen en el respectivo contrato.
Sobre el particular,
corresponde dar cumplimiento a las disposiciones de los artículos 11
de la ley N° 18.834, y 4° de la ley N° 18.883, teniendo presente
que las labores realizadas deben obedecer a aquellas contempladas en
los contratos respectivos, relacionadas siempre con los objetivos de
la institución de que se trate, y en el marco de las instrucciones
impartidas por esta Entidad de Control mediante el dictamen
E173171-22.
En cuanto a los
funcionarios de planta o a contrata que además tengan contratos a
honorarios, se hace presente que esas funciones deben ser realizadas
fuera de la jornada ordinaria de trabajo, según lo dispuesto en los
artículos 87, letra b), de la ley N° 18.834, y 85, letra b), de la
ley N° 18.883.
Por último, deberá
darse cabal aplicación a lo dispuesto en el artículo 16 del decreto
ley N° 1.608, de 1976, reglamentado por el decreto N° 98, de 1991,
del Ministerio de Hacienda, que establece las modalidades a las que
deberá ajustarse la celebración de convenios que involucren la
prestación de servicios personales con personas naturales.
Asimismo, es necesario
tener presente que la celebración de convenios sobre prestación de
servicios personales con personas jurídicas se debe ajustar a lo
previsto en el Capítulo XII del decreto N° 250, de 2004, del
Ministerio de Hacienda, que aprueba el Reglamento de la ley N°
19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y
Prestación de Servicios (aplica dictamen N° 11.552, de 2005).
La Contraloría General
de la República debe insistir en que durante este período previo al
plebiscito las autoridades y jefaturas deben tener una significativa
preocupación y extremo cuidado en dar estricto cumplimiento a las
normas que regulan estas contrataciones, lo que será materia de las
fiscalizaciones de rigor.
VII. CONSIDERACIONES FINALES
El ordenamiento jurídico
impone a los funcionarios públicos la obligación de desempeñar su
cargo con estricto apego al principio de probidad administrativa, por
lo que deben observar una conducta funcionaria intachable, con
absoluta preeminencia del interés público por sobre los intereses
particulares.
En este contexto, cabe
tener presente que, acorde lo dispuesto en el artículo 62 de la
aludida ley N° 18.575, contravienen especialmente el principio de
probidad administrativa, las conductas que esa disposición señala,
de manera que quien infringe tales deberes puede ser sancionado
incluso con la medida disciplinaria de destitución o de término de
la relación laboral.
Entre tales conductas, y
con ocasión del presente instructivo, deben destacarse,
particularmente, las que enseguida se enumeran:
1) Emplear, bajo
cualquier forma, dinero o bienes de la institución, en provecho
propio o de terceros, beneficiando tendencias u opciones
plebiscitarias.
2) Ejecutar actividades,
ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos
del organismo en beneficio propio o para fines ajenos a los
institucionales, tales como la participación en campañas o
reuniones o proclamaciones de carácter político en relación con lo
plebiscitado en esta ocasión.
Por tanto, los servidores
del Estado se encuentran impedidos de realizar, en el ejercicio del
cargo y dentro de la jornada, la actividad política referida en el
Título II de estas instrucciones, ni emplear al efecto recursos
públicos, sean bienes muebles o inmuebles, vehículos, medios de
información, y en general, cualquier otro recurso destinado al
cumplimiento de la función pública incluidos, por cierto, los
equipos computacionales o sistemas de información digital que los
órganos de la Administración del Estado colocan a su disposición
para el cumplimiento de las labores que el ordenamiento jurídico les
encarga.
3) Ejercer para fines
antes mencionados la autoridad que ha conferido la ley o los bienes
de la institución, valiéndose del cargo para favorecer o
perjudicar, por cualquier medio, alguna de las opciones en que recae
el plebiscito, como asimismo a las asociaciones o partidos políticos
en relación con las tendencias que sostienen acerca de dichas
opciones.
Conforme a lo antes
señalado, no pueden los funcionarios, durante el ejercicio de sus
funciones, llamar a votar por alguna de esas alternativas. Tampoco
pueden permitir que los beneficios que el Estado otorgue sean
identificados en su entrega real a determinada opción plebiscitaria.
Del mismo modo, los
funcionarios no pueden discriminar en la convocatoria a ceremonias
públicas que tengan por objeto concretar las funciones de los
servicios que dirigen o a los cuales pertenecen, en desmedro o con
favoritismo respecto a alguna de las propuestas plebiscitadas, puesto
que ello además de infringir la probidad, atentaría contra los
fines esenciales que debe resguardar todo funcionario en atención a
la servicialidad que caracteriza la actuación estatal (aplica
dictamen N° 82.191, de 2016).
4) Efectuar denuncias de
irregularidades o de faltas al principio de probidad de las que haya
afirmado tener conocimiento, sin fundamento y respecto de las cuales
se constatare su falsedad o el ánimo deliberado de perjudicar al
denunciado.
5) Disponer
contrataciones de servicios no personales o a honorarios para las ya
referidas finalidades políticas o ajenas a los objetivos del
servicio.
VIII. CUMPLIMIENTO Y DIFUSIÓN DE
ESTAS INSTRUCCIONES
Las respectivas
autoridades deberán adoptar todas las medidas que procedan a fin de
dar la debida y oportuna publicidad a las presentes instrucciones al
interior del correspondiente organismo y, además, velar por su
estricto cumplimiento.
Es del caso reiterar que
las autoridades y jefaturas, en cumplimiento del control jerárquico
que deben ejercer respecto del personal de su dependencia, están
obligadas, por la naturaleza de la posición que ocupan, a velar por
el cumplimiento de las normas que en el presente instructivo se
señalan.
Cabe enfatizar que esta
Contraloría General está facultada para investigar las infracciones
a los deberes de probidad administrativa y de velar por el adecuado
resguardo de los bienes y recursos públicos, debiendo, en su caso,
perseguir las responsabilidades administrativas que deriven de su
incumplimiento y aplicar las sanciones que el derecho establezca, de
acuerdo con la gravedad de la infracción cometida, incluyendo la
destitución o término de la relación laboral, si correspondiere.
Por último, es necesario
hacer presente que no se opone a los citados principios de
juridicidad, probidad y apoliticidad, el que el Estado a través de
los organismos relacionados con funciones de comunicación tales como
el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, la Dirección
Administrativa de la Presidencia de la República, y los ministerios
Secretaría General de Gobierno y de Desarrollo Social y Familia,
efectúe una campaña sobre la importancia de concurrir a participar
en el plebiscito y que informe acerca de las características de
dicho proceso y las posiciones plebiscitadas, a fin de que la
ciudadanía esté debidamente informada sobre la materia. Lo
anterior, por cierto, en la medida que aquello se ejecute con la
debida imparcialidad.
Publíquese en el Diario
Oficial.
Finalmente se informa que
este instructivo se encuentra disponible en el sitio web
www.contraloria.cl.
Saluda atentamente a Ud.
JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la
República
Ministra del Interior y
Seguridad Pública
